正道專欄

      邊疆治理是國家治理的重要組成部分，在中國歷代王朝的邊疆治理中，“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”均被奉為圭臬?？v觀整個清朝的邊疆治理，大體分為“因俗而治”和“修教齊政”兩個階段。1644年清朝定鼎北京后，奉行的是“因俗而治”思想和實踐，把邊疆地區(qū)統(tǒng)合進來；入關70年后，疆域逐漸穩(wěn)定，又以“修教齊政”思想和實踐，對邊疆地區(qū)進行“一體化”治理。

▲1820年清疆域圖。（圖片來源：譚其驤《中國歷史地圖集》）

      通過對清朝邊疆治理“因俗而治”和“修教齊政”核心思想和實踐經(jīng)驗的總結(jié)，可以為我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供歷史借鑒。

一 因俗而治，清初治邊思想的底色

      從白山黑水間崛起的滿族人，何以能建立起一個強大的國家？目前，學術界較為共識的說法是“參漢酌金”，即后金（清）統(tǒng)治者既強調(diào)他們是金朝的繼承者，又著重學習中原的制度和文化。這是一個從無意識學習向有意識模仿的階段，這個階段的底色就是因俗而治。

      入關前，努爾哈赤利用北方游牧民族通用的盟誓與聯(lián)姻等習俗，有效促進了滿蒙軍事—政治聯(lián)盟的形成。入關后，聯(lián)姻這種因俗而治的政策被清朝定為國策，成為了籠絡蒙古領主貴族的一種恩賜性措施。

      清朝逐步統(tǒng)一蒙古各部后，在從俗從宜的原則上，結(jié)合滿洲八旗制度建立的盟旗制度，符合清朝統(tǒng)治者既“因俗而治”，又“分而治之”的經(jīng)略理想，同時也是最節(jié)約統(tǒng)治成本的制度。

▲清朝治理制度示意圖。（圖片來源：地球知識局）

      在新疆地區(qū)，清政府因地制宜地實行盟旗、伯克、州縣制度。因東部的哈密最早歸附，加之康熙朝的政策準備不足，遂照蒙古例在哈密編旗設佐，實行與蒙古地區(qū)一樣的札薩克制度。此后吐魯番亦沿襲此例。當乾隆統(tǒng)一天山南北后，在南疆地區(qū)沿襲了當?shù)卦械牟酥贫?，并進行改革，以便更為穩(wěn)定地控制南疆。在烏魯木齊、巴里坤等漢人居住比較集中的地區(qū)，清廷則設立與內(nèi)地相同的府廳州縣管轄。

      清朝入關前，蒙古各部就信奉藏傳佛教，紛紛建立“政教二道”的中心，清廷為了收束這些中心，勢必要尊崇藏傳佛教。

      順治九年（1652年），五世達賴喇嘛赴北京朝見順治帝后，清廷因俗而治，封授達賴喇嘛為藏傳佛教的宗教領袖，固始汗為西藏的地方領袖，依托蒙藏聯(lián)合統(tǒng)治西藏。

      康熙六十年（1721年），在驅(qū)逐準噶爾侵藏勢力后，清廷為加強對西藏的統(tǒng)治，廢除和碩特部在西藏建立的地方政權(quán)，改由清政府直接任命的幾名噶倫共同負責西藏地方政務。和碩特拉藏汗敗亡后，清廷又設計出噶倫制，依托當?shù)厣踪F族來掌權(quán)。

▲清代乾隆皇帝賞賜地方土司的車里宣慰使官服。（圖片來源：中國民族報）

      順治五年（1648年），為分化土司與南明等勢力的聯(lián)結(jié)，減少統(tǒng)一全國的阻力，清廷首次明確提出投誠土司“準與照舊襲封”。在清廷的招撫政策下，邊地土司紛紛來歸。至雍正四年（1726年）大規(guī)模改土歸流前，清廷對主動歸附的土司均予以接納，因俗而治的土司制度成為了清朝治理邊疆地區(qū)的一項基本制度。

      有清一代，清廷共設土司1779家，其中，前明歸降仍授原職的土司為1078家，新設置的土司為701家，充分體現(xiàn)了清朝的土司制度是對明朝土司制度的繼承和發(fā)展，清朝“因俗而治”的治邊思想也與明朝一脈相承。

二 修教齊政，清朝邊疆地區(qū)改制的目標

      中國古代王朝總是希圖以最小的治理成本達到最大的治理效能，并在這兩者之間尋求平衡之道。對清朝而言，各邊疆地區(qū)有著不同的自然稟賦、風俗習慣和政治文化，“因俗而治”能以最小的治理成本獲得最大的治理效能，但是因俗而治也使得清朝的中央權(quán)力在地方受限，并可能出現(xiàn)尾大不掉的情況。

      隨著清朝實現(xiàn)“大一統(tǒng)”目標，以及經(jīng)濟實力不斷增長，清廷在入關70年后，逐漸進行“修教齊政”的改革以及實施“一體化”政策，這更符合清朝長治久安的長遠利益。

▲拉薩八廓街上的清政府駐藏大臣衙門舊址陳列館。新華社記者 丁增尼達 攝

       雍正五年（1727年），西藏貴族發(fā)生內(nèi)訌，清廷首次設立駐藏大臣以監(jiān)督西藏地方政府，調(diào)解內(nèi)訌?！靶l(wèi)藏戰(zhàn)爭”后，清廷調(diào)整對西藏的施政方針，任命平叛有功的噶倫頗羅鼐總理西藏政務，駐藏大臣對西藏政務起監(jiān)督作用。

      乾隆十五年（1750年），西藏發(fā)生內(nèi)亂，駐藏大臣被殺，清廷任命四川總督策楞入藏平叛。策楞抵達西藏后，按照乾隆皇帝“眾建以分其勢”的原則，制定了“酌定西藏善后章程”十三條，把藏王班第達降為噶倫，提升達賴喇嘛和駐藏大臣的地位，并在此基礎上成立噶廈政府。

      乾隆五十八年（1793年），清軍驅(qū)逐廓爾喀后，清廷頒行了“藏內(nèi)善后章程”二十九條，明確了駐藏大臣與達賴喇嘛、班禪額爾德尼地位平等，這是駐藏大臣全面掌管西藏政務的標志。

      清廷在西南地區(qū)因俗而治實行的土司制度弊端叢生，土司貪贓枉法、互相械斗、搶奪地盤，漸成尾大不掉之勢，雍正皇帝最終決定實行大規(guī)模改土歸流。

      雍正年間的改土歸流剿撫并用，共革除土司220家，清廷對原土司地區(qū)進行了直接、有效的治理，以流官取代土司，廢止土司各種陋規(guī)，實施與內(nèi)地一體化治理，并派兵置守。這些措施促進了邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，增強了清廷的邊防能力。迨至清末，清朝不斷改土歸流，擴大成果，促進了內(nèi)地和邊疆的一體化進程，遏制了西方殖民者的覬覦。

▲清代柳條邊遺址。柳條邊修建于清順治、康熙年間，是清朝為了保護東北“龍興之地”、防止外藩侵入而修筑的封禁界限。（圖片來源：地球知識局）

      清末西方列強侵擾中國邊疆，導致了嚴重的邊疆危機。清廷之前對邊疆地區(qū)的封禁政策已經(jīng)不合時宜，改革迫在眉睫，在邊疆地區(qū)設立行省就是其應對危局的關鍵措施。在新疆，左宗棠于光緒四年（1878年）收復新疆，大大鞏固了清廷的統(tǒng)治。在左宗棠的倡議下，清廷于光緒十年（1884年）在新疆建省。三年后，清廷決定將“所有伯克名目全行裁汰”，伯克制終為州縣制所取代。

      在臺灣，中法戰(zhàn)爭的爆發(fā)使清廷亟須鞏固海防，清廷于光緒十一年（1885年）在臺灣建省。

      在東三省，清廷為整頓吏治、改善民生、清除積弊、鞏固國防，于光緒三十三年（1907年）分別設立奉天、吉林、黑龍江三省，改盛京將軍為東三省總督。

      在內(nèi)、外蒙古，清廷采納程德全、貽谷等人提出的“注重漠南，以期漸進”的建議，暫緩在外蒙古地區(qū)設立行省，著重籌劃在內(nèi)蒙古設立熱河、察哈爾、綏遠三個行省。

      光緒三十四年（1908年），川滇邊務大臣趙爾豐在川邊巴塘、理塘推行改土歸流，為建省做準備，川邊建省的條件漸趨成熟。傅嵩炑代理川滇邊務大臣后，奏請設立西康省。但是，在內(nèi)蒙古與西藏設省的嘗試均因辛亥革命的爆發(fā)而擱淺。

三 “因俗而治”“修教齊政”有機結(jié)合，鞏固、維護“大一統(tǒng)”

      從歷史上看，傳統(tǒng)治邊思想和實踐的關鍵就是在尊重邊疆地區(qū)特殊性的基礎上，實現(xiàn)統(tǒng)一性，達到上下良好互動的效能。中國各邊疆民族地區(qū)皆有自己的風俗習慣，清朝在入關前后，順勢而為，在邊疆地區(qū)實施了諸如滿蒙聯(lián)姻、盟旗制度、尊崇藏傳佛教、伯克制、土司制等有效制度，使邊疆地區(qū)順利納入統(tǒng)治。

▲清朝在東北建立的第一座孔廟、東北最大的孔廟——吉林文廟。（圖片來源：視覺中國）

      清朝對邊疆地區(qū)統(tǒng)治穩(wěn)定后，“因俗而治”的問題逐漸暴露出來。在宗教方面，西藏與新疆的教職人員的影響力越來越大，新疆“捧經(jīng)決案”“依經(jīng)定罪”等現(xiàn)象屢禁不止；在西南地區(qū)，一些土司勢力幾成尾大不掉之勢，威脅清廷的統(tǒng)治。如此種種，需要清廷“修教齊政”，大刀闊斧地進行改革。

      尤其清末面對邊疆危機，更需要清廷由原來的“防邊”思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑叿馈彼枷?，設立行省制度，進行“一體化”改革。由此可見，“因俗而治”是為了安民固邊，并非治邊之策的終點，而恰恰是起點，最終是要“修教齊政”。兩者的完整結(jié)合，才是邊疆治理的核心邏輯。

      通過梳理中國歷史上存續(xù)時間超過70年的“大一統(tǒng)”王朝就會發(fā)現(xiàn)，每個王朝其實都有“因俗而治”和“修教齊政”兩個階段，只不過清朝更加典型，具有突出的歷史地位。清朝盡管是從東北一隅崛起的滿洲所建立的王朝，但是他們更好地延續(xù)了中國歷朝歷代的治理傳統(tǒng)，并汲取以往的治理教訓，將“因俗而治”和“修教齊政”治理邏輯有機結(jié)合，實現(xiàn)、鞏固、維護了“大一統(tǒng)”格局。

▲長城。（圖片來源：視覺中國）

      縱觀清朝的邊疆治理過程，其治理智慧在于，清初以“因俗而治”的策略把邊疆地區(qū)納入版圖，真正實現(xiàn)了“大一統(tǒng)”格局，體現(xiàn)了治理中妥協(xié)的智慧；待70—100年之后，邊疆地區(qū)統(tǒng)治逐漸穩(wěn)定，但也出現(xiàn)各種問題，為此，清廷逐步謀劃“修教齊政”之策，即把邊疆和內(nèi)地治理通盤考慮，把中央權(quán)力進一步滲透到邊疆地區(qū)，實現(xiàn)全國地方教化與治理的一體化發(fā)展，達到穩(wěn)固統(tǒng)治的目的，形成治理的聯(lián)動效應，體現(xiàn)治理中改革的智慧。清朝在“執(zhí)兩用中”思想的指導下，在“因俗而治”和“修教齊政”中找到了平衡之術，實踐出了“清朝方案”，一定程度上實現(xiàn)了長治久安。

      邊疆治理是當代中國國家治理的重要組成部分，清朝“因俗而治”和“修教齊政”的思想及實踐，是清廷治理邊疆的經(jīng)驗總結(jié)，也是治理人口規(guī)模巨大國家的經(jīng)驗總結(jié)，更是歷朝歷代治理邊疆層累經(jīng)驗的總結(jié)，對推進當代中國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有著重要的借鑒意義。

      （作者簡介：呂文利，中國社會科學院中國邊疆研究所西南邊疆研究室主任，中國社會科學院大學教授、博士生導師。）

      本文為國家社科基金重大項目“清代形成的嵌入式互動格局與中華民族共同體意識研究” （項目批準號: 22&ZD217）階段性成果。

來源：道中華微信公眾號

責編：劉雅

流程制作：高寧（見習）